Cómo ha evolucionado jurídicamente el urbanismo en las dos últimas décadas

Por Emilio Gómez Delgado, socio de Hogan Lovells

Nació El Inmobiliario mes a mes en octubre del año 2000, en mitad de aquel período calificado por muchos como un “tsunami urbanizador”, y por otros como “la década prodigiosa del urbanismo español”. Me refiero al ciclo que comprende los años 1997, que coincide con la aprobación del vigente Plan General de Madrid, y 2008, posiblemente la mayor crisis financiera de la historia.

Arranca esa etapa del urbanismo en España con un nuevo marco general propiciado por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. La ley liberalizaba el mercado del suelo al determinar que todo el suelo no protegido expresamente sería urbanizable. Se eliminaba la prohibición de urbanizar el suelo que un plan de ordenación municipal viniera considerando como suelo no urbanizable común, alimentando su transformación.

Adicionalmente, ya se había asentado en nuestro entorno la figura del agente urbanizador, introducida unos años antes en la normativa de la Comunidad Valenciana. Esta fórmula, implantada en 1994, aportaba cambios importantes en los planteamientos, estrategias e intervención en la producción del suelo para desarrollo, ya que la propiedad del suelo dejaba de ser el elemento determinante.

Se abría por tanto un período de nuestro urbanismo con un cambio radical en las reglas del juego, principalmente en las relaciones establecidas entre propietarios del suelo, Administración Pública y promotores inmobiliarios.

Ambos aspectos, por vías diferentes, incidieron en la liberalización del mercado del suelo, produciendo la mayor cantidad de suelo urbanizado posible, pero bajo la hipótesis de que ello redundaría en una reducción de su precio. Hipótesis que ya se había demostrado previamente que no era correcta, y que esta nueva experiencia vino a confirmar de nuevo.

En este contexto, durante los años siguientes, hasta el frenazo de 2008, nos encontramos con la aprobación de planes urbanísticos que, por un lado, abandonan los intentos de ordenación integral y relajan los planteamientos a largo plazo alegando buscar una mayor flexibilidad y eficacia. Pero estos planes, sobre todo, contemplaban altísimas expectativas de crecimiento y preveían notables cantidades de suelo urbanizable (delimitado y especialmente no delimitado).

En datos objetivos, el 65% de los municipios de más de 10.000 habitantes aprobaron sus instrumentos de planeamiento general antes de 2008, con una expectativa agregada en total de aproximadamente 3,8 millones de nuevas viviendas, cifra que triplicaba la tasa de crecimiento de la población española en el mismo período.

Era un modelo que, en palabras de José María Ezquiaga en unas conferencias del Colegio de Arquitectos de Madrid cuando era Decano, “no respondía a las necesidades reales de los ciudadanos, un divorcio que probablemente ha sido la peor herencia del urbanismo de aquella época, lo que se tradujo en un durísimo ajuste tras el estallido de la crisis económica, con zonas que quedaron vacías o incluso sin terminar”. Proyectos urbanos fuera de escala, y sobre todo grandes cantidades de suelo urbanizado o desarrollos sin consolidar. En algunos casos aún perviven en nuestra geografía, sin solución ni destino.

Todos recordamos algunos ejemplos de aquellos desarrollos, en tres grandes focos: (i) municipios de claro perfil turístico en primera línea de costa, (ii) municipios en la periferia de áreas metropolitanas y sus áreas de influencia, principalmente en torno a Madrid, Valencia y Sevilla; y, especialmente destacable, (iii) un gran número de municipios de la Región de Murcia.

Por otro lado, surge en este tiempo el desarrollo de grandes proyectos de equipamientos e infraestructuras, que contribuyeron a un alto endeudamiento público. Como apuntaba Fernando Gaja: “Todas las ciudades, grandes, medianas o pequeñas competían por dotarse de instalaciones culturales, deportivas, sanitarias, museos, teatros, auditórium, bibliotecas, y la interminable cadena de las “ciudades de”: de la Justicia, de las Artes, de las Ciencias, de la Luz, de las Lenguas, etc.”. La Ciutat de les Arts i les Ciències en València, la Caja Mágica en Madrid o algunos aeropuertos (Ciudad Real, Castelló de la Plana), son algunos ejemplos.

La explosión de la burbuja inmobiliaria llegó en 2008, de la mano de la crisis financiera mundial y, simultáneamente, se produjo un desplome del sector de la construcción. La crisis trajo un amplio programa de reformas y austeridad en España y en la Unión Europea, que obligó rápidamente al replanteamiento del modelo expansivo anterior, y nuevas estrategias inmobiliarias de promotores animadas por los ayuntamientos para centrarse en el desarrollo de proyectos más reducidos en el interior de la ciudad.

Sólo en este contexto se entiende el impulso que toma la discusión y tramitación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (conocida como la Ley de las tres R).

A través de la rehabilitación urbana, estos proyectos provocarán fuertes cambios funcionales y en el perfil socioeconómico de la población, generando desplazamientos internos (más población retornando al centro-ciudad, cerca de las zonas de trabajo y los núcleos de oficinas). En paralelo, se recuperan algunos grandes proyectos que contribuyen a consolidar una ciudad todavía con ciertos espacios que completar. El mejor ejemplo está en Madrid, con la inicialmente denominada Operación Chamartín, ahora Distrito Castellana Norte.

¿Y qué nos depara el futuro? En mi opinión, con los últimos cambios económicos (comercio online) y socioculturales (Generación Z, Covid-19, fenómenos migratorios globales) no tenemos muy claro hacia dónde va el urbanismo en España y no debería ser así. Los expertos anticipan que el 70% de la población mundial vivirá en entornos urbanos en 2050. En paralelo, el concepto de ciudad se va imponiendo sobre el de país como polo de atracción del talento y dinamizador de los ecosistemas emprendedores, además de impactar directamente en las oportunidades de negocio y la calidad de vida de sus habitantes. Una de las principales dudas para los inversores es saber si el crecimiento actual irá acompañado de una forma distinta de planificar los desarrollos urbanísticos o si, por el contrario, se volverá el modelo adoptado durante los años del “boom” antes de 2008.

El debate sobre el futuro de las ciudades es constante y, lógicamente, está en los grandes foros internacionales. Un ejemplo es el programa ONU-Hábitat, que promueve pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles.

Entre los principales retos que afronta el urbanismo actual están la necesidad de regenerar los espacios existentes, mejorar la calidad del actual parque inmobiliario y reducir el uso del vehículo privado como medio de transporte. A todos ellos se añaden, especialmente después de la Covid-19, el objetivo de dar respuesta a un nuevo estilo de vida más saludable. Y, por último, y quizá uno de los más ambiciosos y difíciles de alcanzar, pasar de una ciudad consumidora a una productora de energía.

Entre los principales retos que afronta el urbanismo actual están la necesidad de regenerar los espacios existentes, mejorar la calidad del actual parque inmobiliario y reducir el uso del vehículo privado como medio de transporte

Apuntamos las siguientes tendencias:

  1. Los políticos le dan cada vez más voz y voto a la ciudadanía de a pie, que se implica en la gestión de lo público. De ahí el desarrollo de procesos participativos de acción ciudadana en todas las fases de la intervención, desde su diseño hasta su ejecución y valoración final.
  2. Las nuevas intervenciones se orientan a dinamizar barrios vulnerables, regenerar centros históricos, y tratar -con mayor o menor acierto- criterios de género, exclusión, inmigración, franjas de edad y colectivos específicos. Esto explica el desarrollo de nuevos conceptos como los coliving y coworking, y una mayor proliferación de residencias de estudiantes y residencias de ancianos.
  3. Las políticas urbanas se vuelven más plurales y complejas abordando aspectos sociales, culturales y ambientales. Intervenciones más integrales, con disciplinas diversas. De ahí la necesidad de integrar equipos multidisciplinares. Los arquitectos y urbanistas se rodean y trabajan con expertos en otras disciplinas.

En este contexto, a las Administraciones les pido un deseo que tomo de Marcos Sánchez Foncueva, CEO y secretario general de la Junta de Compensación del Parque de Valdebebas, que en un artículo resumió su discurso con esta idea: “Normativa urbanística, poca y uniforme, mejor que mucha y en desorden”.

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